В соответствии с ч. 1 ст. 202 АПК п. 18 постановления Пленума ВАС РФ от 09.12.2002 N 11, п. 14 постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (в ред. от 20.11.2008) в арбитражных судах дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 25 АПК и КоАП.

В случаях, когда в гл. 25 АПК содержатся конкретные правила, именно они подлежат применению при рассмотрении арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности (в частности, по результатам рассмотрения такого дела арбитражный суд принимает решение, а не постановление, как это предусмотрено в ст. 29.9 КоАП).

Что касается вопроса исполнения решения арбитражного суда по делу об административном правонарушении, необходимо отметить следующее. Федеральным законом от 27.07.2010 N 228-ФЗ были внесены изменения в ст. 206 АПК, согласно которым исполнительный лист на судебный акт арбитражного суда по делу о привлечении к административной ответственности не выдается, принудительное исполнение производится непосредственно на основании этого судебного акта.

Согласно указанным нормам заявления о привлечении к административной ответственности и об оспаривании решений об административной ответственности подавались по месту нахождения или месту жительства лица, привлекаемого или привлеченного к административной ответственности.

Исключением из этого правила являлась ситуация, когда к административной ответственности привлекалось юридическое лицо за совершение правонарушения, связанного с деятельностью его филиала или представительства.

Пленум ВАС РФ в п. 1 постановления от 02.06.2004 N 10 разъяснил, что дела о привлечении к административной ответственности юридического лица в связи с нарушением, касающимся деятельности его филиала (представительства), расположенного вне места нахождения юридического лица, на основании ст. 29.5 КоАП подлежат рассмотрению по месту совершения соответствующего нарушения или по месту нахождения органа, проводившего административное расследование; дела об оспаривании решений административных органов о привлечении юридического лица к административной ответственности в связи с нарушениями, касающимися деятельности его филиала (представительства), расположенного вне места нахождения юридического лица, на основании ст. 35 АПК рассматриваются по месту нахождения соответствующего административного органа.

Если речь шла о правонарушении, совершенном обособленным подразделением, не являющемся филиалом или представительством и находящемся вне места нахождения юридического лица, то применялись правила подсудности, предусмотренные ст. 203 и 208 АПК*(144).

Благодаря изменениям, внесенным Федеральным законом от 27.07.2010 N 228-ФЗ в ст. 203 и 208 АПК, в настоящее время по делам об административных правонарушениях предусмотрена альтернативная подсудность.

Кроме того, ч. 2 ст. 52 АПК устанавливает правило, согласно которому подать заявление в арбитражный суд может лишь прокурор соответствующего уровня. Так, в арбитражный суд субъекта РФ вправе обратиться прокурор субъекта РФ или его заместитель и приравненные к ним прокуроры или их заместители.

Вместе с тем ст. 52 АПК не содержит указания на еще одну категорию дел, по которой прокурор вправе возбудить дело в арбитражном суде - дела об административных правонарушениях.

Данный пробел в законодательстве восполнен судебной практикой и разъяснениями ВАС РФ. Пункт 15 постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 устанавливает, что при возбуждении производства по делам о привлечении к административной ответственности судам необходимо учитывать положения п. 2 ст. 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. от 07.02.2011), предоставляющие прокурору и его заместителю право возбуждать производство об административном правонарушении, а также положения ст. 28.4 и 28.8 КоАП, определяющие полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях и направлению материалов в суды, уполномоченные рассматривать соответствующие дела.

Помимо общих требований, предусмотренных ст. 125 АПК, в заявлении о привлечении к административной ответственности должны быть указаны:

1) дата и место совершения действий, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении;
2) должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол об административном правонарушении;
3) сведения о лице, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении;
4) нормы закона, предусматривающего административную ответственность за действия, послужившие основанием для составления протокола об административном правонарушении;
5) требование заявителя о привлечении к административной ответственности.

Кроме того, к заявлению прилагаются протокол об административном правонарушении, а также уведомление о вручении или иной документ, подтверждающие направление копии заявления лицу, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении. Если заявление в арбитражный суд подается прокурором (или его заместителем), то к нему вместо протокола прилагается постановление о возбуждении дела об административном правонарушении.

Согласно разъяснениям Пленума ВАС РФ, содержащимся в п. 5 постановления от 02.06.2004 N 10, в случае несоответствия заявления требованиям, установленным ч. 1 ст. 204 АПК, а также при отсутствии в приложении к заявлению документов, перечисленных в ч. 2 ст. 204 АПК, суд, руководствуясь ст. 128 АПК, выносит определение об оставлении заявления без движения.

Пленум ВАС РФ в п. 5 постановления от 02.06.2004 N 10 разъяснил, что суд не связан требованием административного органа о назначении конкретного вида и размера наказания и определяет его, руководствуясь общими правилами назначения наказания, в том числе с учетом смягчающих и отягчающих обстоятельств.

Вместе с тем в ч. 2 ст. 23.1 КоАП содержится перечень дел об административных правонарушениях, которые могут рассматриваться судьей, если орган или должностное лицо передадут их на рассмотрение судье.

Необходимость такой передачи может быть обусловлена характером правонарушения, за совершение которого, по мнению административного органа, компетентного рассматривать дело об административном правонарушении, недостаточно применения наказания, которое он может назначить, а нужно использовать предусмотренное санкцией статьи более строгое наказание, на назначение которого уполномочен только судья.

Например, за совершение определенного правонарушения санкцией статьи предусматривается административный штраф с конфискацией имущества или без таковой. Орган или должностное лицо приходят к выводу, что с учетом характера совершенного правонарушения, личности виновного и других обстоятельств нельзя ограничиться наложением на виновного штрафа, а необходимо применить штраф с конфискацией.

При выявлении указанных обстоятельств в судебном заседании суд на основании ч. 6 ст. 205 и ч. 2 ст. 206 АПК принимает решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности.

Так, за нарушение срока зачисления валютной выручки резидент подлежит привлечению к административной ответственности по ч. 4 ст. 15.25 КоАП. Поскольку срок поступления валютной выручки непосредственно связан со сроком оплаты товара, согласованным сторонами в договоре, постольку при рассмотрении дела об административном правонарушении суду приходится сталкиваться с оценкой гражданско-правового договора.

Как показывает судебно-арбитражная практика по данной категории дел, гражданский договор в таких случаях исследуется в совокупности и наравне с другими доказательствами по правилам ст. 71 АПК*(147). При этом суд не должен при рассмотрении дела об административном правонарушении делать выводы, имеющие гражданско-правовые последствия.

Статья 4.1 КоАП предусматривает общие правила назначения наказания. В частности, при назначении административного наказания физическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность.

При назначении административного наказания юридическому лицу также учитываются характер совершенного административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность.

В соответствии со ст. 4.2 КоАП обстоятельствами, смягчающими административную ответственность, признаются: раскаяние лица, совершившего административное правонарушение, добровольное сообщение лицом о совершенном им административном правонарушении, предотвращение лицом, совершившим административное правонарушение, вредных последствий административного правонарушения, добровольное возмещение причиненного ущерба или устранение причиненного вреда, другие обстоятельства, указанные в КоАП и законах субъектов РФ об административных правонарушениях, а также обстоятельства, которые судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, признали смягчающими.

В п. 19 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 разъясняется, что при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности судам необходимо исходить из того, что оспариваемое постановление не может быть признано законным, если при назначении наказания не были учтены обстоятельства, указанные в ч. 2 и 3 ст. 4.1 КоАП.

К ненормативным правовым актам относятся акты государственных органов и должностных лиц, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности определенного круга лиц, а также создающие правила поведения, рассчитанные на однократное применение.

Протокол об административном правонарушении не обладает признаками ненормативного правового акта. По своей правовой природе он является процессуальным документом, фиксирующим факт совершения административного правонарушения, и служит одним из доказательств по делу об административном правонарушении.

В соответствии с ч. 1 ст. 27 АПК арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 2 ст. 27 АПК предусмотрено, что арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных АПК и иными федеральными законами, с участием РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.

В силу ч. 2 ст. 207 АПК производство по делам об оспаривании решений административных органов возбуждается на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, а также на основании заявлений потерпевших.

Таким образом, арбитражному суду подведомственны заявления об оспаривании постановлений по делам об административных правонарушениях, которые совершены организациями и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статья 204 АПК содержит требования к заявлению о привлечении к административной ответственности, в том числе требование об указании в заявлении нормы закона, предусматривающего административную ответственность за действия, послужившие основанием для составления протокола об административном правонарушении.

В силу ст. 41 АПК административный орган как лицо, участвующее в деле, вправе заявлять ходатайства.

Учитывая данную норму, а также то, что иное не предусмотрено процессуальным законодательством, административный орган как лицо, участвующее в деле, в процессе рассмотрения дела вправе обратиться к арбитражному суду с ходатайством о переквалификации административного правонарушения.

При этом право окончательной юридической квалификации противоправного поведения лица относится к компетенции судьи, рассматривающего дело об административном правонарушении.

Согласно ч. 3 ст. 113 АПК в сроки, исчисляемые днями, не включаются нерабочие дни.

В силу ч. 1 ст. 259 АПК апелляционная жалоба может быть подана в течение месяца после принятия арбитражным судом первой инстанции обжалуемого решения, если иной срок не установлен АПК.

Частью 4 ст. 206, ч. 5 ст. 211 АПК установлен специальный срок для обжалования решений арбитражного суда по делам об административных правонарушениях - 10 дней (решения вступают в законную силу по истечении 10 дней со дня их принятия, если не подана апелляционная жалоба).

Копии решений по делам об административных правонарушениях направляются арбитражным судом в трехдневный срок со дня их принятия лицам, участвующим в деле (ч. 5 ст. 206, ч. 6 ст. 211 АПК).

Пленум ВАС РФ в п. 12 постановления от 02.06.2004 N 10 разъяснил, что срок доставки решения не исключается из срока обжалования. Пропущенный по причине позднего получения обжалуемого решения, срок подачи апелляционной жалобы может быть восстановлен судом на основании ходатайства обратившегося с жалобой лица в порядке, предусмотренном арбитражным процессуальным законодательством.

Протокол об административном правонарушении является главным и, как правило, первым процессуальным документом. Требования к его составлению установлены ст. 28.2 КоАП.

Пленум ВАС РФ в п. 17 постановления от 27.01.2003 N 2 разъяснил, какие гарантии ст. 28.2 КоАП предоставляет лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

В частности, в протоколе отражается объяснение физического лица или законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения (ч. 2); при составлении протокола названным лицам разъясняются их права и обязанности, о чем надлежит сделать запись в протоколе (ч. 3); указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые к этому протоколу прилагаются (ч. 4).

В связи с этим арбитражным судам рекомендовано при рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности или дел об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности проверять соблюдение положений ст. 28.2 КоАП, поскольку их нарушение может являться основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности либо для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа.

Отметим, что из данных разъяснений отнюдь не следует, что лицо, в отношении которого возбуждается производство, должно присутствовать при составлении протокола об административном правонарушении.

Соблюдение положений ст. 28.2 КоАП достигается не только в случае присутствия привлекаемого к административной ответственности лица (законного представителя юридического лица или физического лица), но и при его отсутствии при условии его извещения о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

В силу ч. 4.1 ст. 28.2 КоАП в случае неявки физического лица или его законного представителя, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола.

В п. 24 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 указывается, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверять, были ли административным органом приняты необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными ст. 28.2 КоАП.

Согласно ч. 2 ст. 25.4 КоАП законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является и его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.

Вместе с тем КоАП допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное ч. 4 ст. 28.2 КоАП право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Необходимо отметить, что представление административного органа, вынесенное в порядке ст. 29.13 КоАП, является ненормативным правовым актом, поскольку адресовано конкретному лицу и содержит обязательные предписания, за невыполнение которых лицо может быть привлечено к административной ответственности в соответствии со ст. 19.6 КоАП.

Согласно разъяснениям Пленума ВАС РФ, содержащимся в п. 20.1 его постановления от 02.06.2004 N 10, судам необходимо выделять в числе представлений, обязательных для рассмотрения лицами, которым они адресованы: представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства и представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена ч. 1 ст. 19.5 КоАП) могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных гл. 24 АПК.

Предусмотренные ст. 29.13 КоАП представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ответственность за невыполнение которых установлена ст. 19.6 КоАП), в случае, если они вынесены на основании обстоятельств, отраженных в постановлении по делу об административном правонарушении, могут быть обжалованы вместе с таким постановлением по правилам, определенным параграфом 2 гл. 25 АПК.

В силу ч. 2 ст. 207 АПК производство по делам об оспаривании решений административных органов возбуждается на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, а также на основании заявлений потерпевших.

Из буквального содержания данной нормы следует, что в порядке, предусмотренном нормами параграфа 2 гл. 25 АПК, могут оспариваться только решения административных органов о привлечении к административной ответственности.

Судебно-арбитражная практика знает примеры, когда указанные нормы АПК применялись судами только при рассмотрении заявлений об оспаривании постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности, а заявления об оспаривании других решений административных органов, в том числе постановлений о прекращении производства по делу об административном правонарушении, рассматривались в порядке, предусмотренном гл. 24 АПК*(152).

Представляется, что такой подход не соответствует процессуальному законодательству, регулирующему порядок обжалования постановлений административных органов по делам об административных правонарушениях.

Часть 3 ст. 30.1 КоАП закрепляет, что постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении могут быть вынесены постановления о назначении административного наказания или о прекращении производства по делу (ч. 1 ст. 29.9 КоАП). Следовательно, заявление об оспаривании постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении подлежит рассмотрению в порядке, предусмотренном параграфом 2 гл. 25 АПК.

Однако это не лишает суд права с согласия сторон либо при отсутствии возражений отсутствующих в судебном заседании сторон и уведомленных об этом в определении суда о принятии заявления к производству, перейти к рассмотрению дела по существу, увеличен и срок рассмотрения дел в порядке гл. 25 АПК.

© Арбитражный юрист, 2005 -